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Dalla relazione annuale dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (30 giugno 2000)

1. Il contesto normativo e le prospettive di riforma dell’editoria

L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, tra le sue molteplici funzioni e competenze, annovera, nell’ambito di quelle assunte dall’ex Garante per la radiodiffusione e l’editoria, ai sensi dell’articolo 1, comma 6, lettera c), n. 9, della legge n. 249/97, anche le funzioni e competenze relative alla stampa e alle imprese editrici.

Il quadro normativo di riferimento è sostanzialmente basato, ancora oggi, sulla legge 5 agosto 1981, n. 416, peraltro confermata nella sua validità dall’articolo 2, comma 8, lettera d), della stessa legge n. 249/97 (eccezion fatta, come si vedrà, per le disposizioni concernenti la tenuta e l’organizzazione del Registro nazionale della stampa, che saranno abrogate dalla data di entrata in vigore del regolamento per il registro degli operatori di comunicazione).

Così, la legge n. 416/81, nel testo modificato e integrato dalle leggi nn. 939/82, 137/83, 428/84, 1/85, e soprattutto novellato dalla legge n. 67/87, costituisce ancora ovviamente, con la legge 8 febbraio 1948, n. 47 il corpo centrale della disciplina della stampa e dell’editoria.

Si tratta di una normativa di importanza storica, in quanto primo organico intervento antitrust dell’ordinamento italiano, basato su un apparato di disposizioni anticoncentrazione e finalizzato ad introdurre nell’ordinamento giuridico principi di trasparenza proprietaria e finanziaria.

La disciplina del settore è poi completata da una serie di altre leggi, succedutesi dal 1989 al 1998, in materia di agevolazioni e contributi alle imprese editrici, nonché dal decreto legge 23 ottobre 1996, n. 545, convertito con modifiche nella legge 23 dicembre 1996, n. 650, concernente le comunicazioni la cosiddetta "informativa di sistema" che gli operatori dell’editoria quotidiana e periodica (con quelli dell’emittenza radiotelevisiva) sono tenuti ad effettuare ogni anno e in via sistematica (prima all’ex Garante, ora all’Autorità).

Ma se, da una parte, il citato articolo 2, comma 8, della legge n. 249/97 fa espressamente salva la legge n. 416/81, dall’altra, l’esigenza di una sua riforma è denunciata proprio dallo spirito della legge n. 249/97, nel momento stesso in cui quest’ultima privilegia l’aspetto della convergenza multimediale. La normativa tradizionale di settore (oltre alla legge n. 416/81, anche la legge n. 47/48) viene, peraltro, posta in crisi da altre disposizioni esplicite della legge n. 249/97, in materia di trasparenza, pluralismo e concorrenza. In particolare, fenomeni evolutivi, quali l’editoria elettronica, sono considerati parte indiscutibile del sistema, sebbene non abbiano ancora ricevuto un compiuto inquadramento giuridico-normativo.

L’articolo 1, comma 6, lettera a), n. 5, della legge n. 249/97 ricomprende nel registro unico degli operatori di comunicazione esso stesso "simbolo" della convergenza non solo le imprese editrici di giornali quotidiani, di periodici o riviste e le agenzie di stampa di carattere nazionale, ma anche l’editoria elettronica e digitale.

Editoria elettronica che viene altresì richiamata dall’articolo 2, comma 1, della legge n. 249/97 tra i settori (o sottosettori) nei quali risulta vietato qualsiasi atto o comportamento avente per oggetto o per effetto la costituzione o il mantenimento di una posizione dominante da parte di uno stesso soggetto. Ancora, il successivo comma 8, lettera d), per il computo dei proventi cui applicare il limite di concentrazione intersettoriale (radiotelevisione e editoria di giornali quotidiani e periodici) tiene conto, non solo dei ricavi da vendite e abbonamenti di quotidiani e periodici, ma anche dei ricavi provenienti dal mercato dell’editoria elettronica.

Il problema dell’editoria elettronica e più segnatamente delle "testate telematiche" per gli importanti profili che coinvolge non potrà non essere portato nell’immediato futuro a soluzione normativa.

I profili interessati da necessità di normazione sono molteplici, di grande rilievo e ormai ben individuati. Vanno dal superamento o aggiornamento, rispettivamente, dei concetti di stampato e di periodico, alla qualificazione di un rapporto tra contenuto informativo e diverse modalità di trasmissione del messaggio; dalla individuazione dei diritti e doveri connessi alla funzione informativa a prescindere dalle tecnologie dei mezzi di produzione e diffusione utilizzati e alle garanzie date ai cittadini-utenti; dalla certezza sulla qualità del messaggio informativo e sulla distinzione rispetto a messaggi di natura diversa, all’adeguamento dell’ordinamento, della deontologia e dei profili professionali, rispetto all’evoluzione dei mezzi e dei prodotti; dalla necessità di inquadrare meglio i diversi prodotti editoriali, con riguardo sia all’editoria tradizionale che a quella elettronica (online e offline), alla migliore definizione dell’impresa editrice, con specifico riguardo, da una parte, ai molteplici obblighi di registrazione e di informativa, dall’altra, all’ottenimento dei benefici di legge.

Come sempre accade, nel vuoto legislativo, esistono comunque nell’ordinamento posizioni parziali e perciò stesso non sempre omogenee prese da parte di chi è comunque tenuto a dare una soluzione interpretativa dei fenomeni innovativi alla luce della normativa vigente, letta per quanto possibile in senso evolutivo. Diversi tribunali si sono già espressi favorevolmente circa l’obbligo di registrazione di iniziative di editoria elettronica presso le loro cancellerie, con la conseguente soggezione al connesso regime di tutela e responsabilità; non si è ritenuta fondata una esclusione delle testate telematiche per il semplice fatto che il messaggio sia trasmesso con mezzi diversi dalla stampa tradizionale.

Va affermandosi quindi una definizione di testata giornalistica vincolata alla funzione e non al veicolo di diffusione o alla tecnologia implementata, fermo restando il problema di ancorare l’informazione offline e online a maggiori certezze, quanto a finalità, professionalità e responsabilità.

Anche in mancanza di auspicabili riforme legislative che apportino finalmente le necessarie classificazioni e definizioni positive, l’Autorità dovrà disciplinare all’atto dell’approvazione del nuovo regolamento sul registro unico degli operatori di comunicazione, ai sensi dell’articolo 1, comma 6, lettera a), n. 5 l’iscrizione nel registro delle imprese di editoria elettronica, accanto alle imprese editrici di giornali quotidiani, di periodici o riviste e alle agenzie di stampa di carattere nazionale.

Quel che sembra certo è che alla convergenza tecnologica debba seguire un vero e proprio "diritto della convergenza", per il quale la legge n. 249/97, con specifico riferimento alla stampa e all’editoria, costituisce soltanto l’avvio in una precisa direzione, ma non può che preludere a successivi, necessari interventi di razionalizzazione normativa.

Cambiamenti straordinari, quali lo sviluppo dell’informatica, della rete e del sistema digitale, hanno investito, negli ultimi anni, il settore tradizionale della carta stampata, imponendo l’urgenza di una riforma della vigente normativa di riferimento.

Tale esigenza, avvertita tanto dal mondo editoriale, quanto dai cittadini fruitori dell’informazione, è ormai all’attenzione anche del Parlamento a seguito del varo del disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 14 marzo 2000.

Le disposizioni di maggiore interesse, in relazione alle competenze dell’Autorità, sono quelle relative alla definizione del prodotto editoriale, alle imprese editrici e agli obblighi di registrazione.

E’ definito prodotto editoriale quello realizzato su supporto cartaceo o informatico, destinato alla pubblicazione o, comunque, alla diffusione di informazioni presso il pubblico, con ogni mezzo, anche elettronico, o attraverso la radiodiffusione sonora o televisiva (con esclusione dei prodotti discografici o cinematografici).

Al prodotto editoriale così specificato si applicano, ai sensi dell’articolo 1, comma 3, del disegno di legge, le disposizioni previste dall’articolo 2 della legge n. 47/48, relative alle indicazioni obbligatorie da apporre sugli stampati.

Peraltro, i prodotti editoriali diffusi al pubblico con periodicità regolare e contraddistinti da una testata, costituente elemento identificativo del prodotto, sono tenuti, secondo quanto prescritto dall’articolo 5 della legge n. 47/48, all’obbligo di registrazione presso la cancelleria del tribunale nella cui circoscrizione la pubblicazione deve effettuarsi.

Queste disposizioni che in qualche modo sembrano risolvere l’impasse in cui è ferma la richiamata questione delle testate telematiche, potrebbero, tuttavia, porre altri dubbi interpretativi se lette in uno con il dispositivo di cui all’articolo 14 dello stesso disegno di legge, che si richiama a principi di semplificazione normativa e amministrativa.

Infatti, i soggetti tenuti all’iscrizione nel Registro degli operatori della comunicazione ai sensi dell’articolo 1, comma 6, lett. a), n. 5, della legge n. 249/97 si troverebbero ad essere esentati dall’obbligo di registrazione presso le cancellerie dei tribunali, divenendo l’iscrizione stessa condizione per l’inizio delle pubblicazioni.

La previsione va attentamente esaminata per le sue ricadute amministrative e per i suoi profili applicativi. L’unificazione delle registrazioni, infatti, non può prescindere da una valutazione dell’attuale diversità dei due registri. Infatti il primo, istituito presso i tribunali, è articolato per testate e risponde a finalità di individuazione delle responsabilità e di tutela del singolo. Il secondo, previsto presso l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, è articolato per operatori, comprese quindi le imprese editrici, e risponde a finalità di trasparenza e garanzia del pluralismo.

E’ chiaro che un approfondimento circa la ratio legis, rispetto a finalità e modalità dei due tipi di registrazione sarebbe utile e opportuno, proprio in vista dell’emanazione da parte dell’Autorità del regolamento sul registro degli operatori di comunicazione.

Peraltro, in armonia con la nuova definizione di prodotto editoriale, ferma la tipologia di soggetti legittimati all’esercizio dell’impresa editrice di giornali quotidiani, nel disegno di legge governativo viene stabilito che l’esercizio dell’attività è indipendente dal tipo di mezzo o di supporto utilizzato, anche elettronico, e che l’oggetto sociale è esteso, oltre che all’attività tipografica, anche a quella radiotelevisiva, o comunque attinente l’informazione, nonché a quelle ad esse connesse funzionalmente e direttamente. Si tratta, dunque, di una impostazione che tiene in dovuta considerazione lo sviluppo dell’impresa multimediale.

In materia di trasparenza della titolarità dell’impresa editrice, il disegno di legge modifica l’articolo 1, comma 4, della legge n. 416/81, disponendo che le azioni aventi diritto di voto o le quote sociali possono essere intestate a società per azioni, in accomandita per azioni o a responsabilità limitata, purché la partecipazione di controllo delle stesse società sia intestata a persone fisiche o a società direttamente controllate da persone fisiche. Viene così eliminato ogni riferimento (maggioranza delle azioni o delle quote) in ordine al quantum delle partecipazioni alle società che deve essere intestato a persone fisiche.

Per quanto concerne poi le società estere, il disegno di legge dispone che sono ammessi ad esercitare imprese editrici di giornali quotidiani tutti i soggetti indicati dall’articolo 2 della legge n. 416/81 in possesso della cittadinanza di uno Stato membro dell’Unione Europea, o in caso di società, quelli aventi sede in uno degli Stati dell’Unione stessa; i soggetti non aventi sede nell’Unione sono ammessi ad esercitare l’impresa editrice solo se ricorrano condizioni di reciprocità.

Particolarmente opportuna appare la disposizione di delega al Governo per l’emanazione di un testo unico sull’editoria, con l’obiettivo di un riordino delle disposizioni in materia di editoria, di provvidenze alla stampa e alle emittenti radiofoniche e televisive e di registrazione presso i Tribunali.