L'informazione su Internet e le leggi sulla stampa

Il 14 aprile scorso ho presentato al tribunale di Roma la richiesta di iscrizione di questa testata nel registro della stampa. Mentre scrivo, il 22 maggio, la decisione è ancora in sospeso e il magistrato responsabile della sezione "Stampa e informazione" afferma che c'è un problema di difficile soluzione: Internet è "sconosciuta" al tribunale e quindi non è chiaro a quale titolo si possa accettare la richiesta.
Prima di entrare nel merito della questione va ricordato che le richieste di iscrizione nei registri della stampa sono numerose in tutti i tribunali italiani, ma in genere vengono rigettate, o accettate con soluzioni "trasversali", cioè iscrivendo una testata tradizionale che poi avrà un supplemento telematico. Si afferma che la legislazione vigente considera solo i giornali di carta e quelli radiofonici e televisivi in termini tali da escludere l'informazione on-line. Di fatto la risposta alla richiesta di iscrizione di un giornale telematico è "la legge non lo prevede".
La legge in questione è la n. 47 dell'8 febbraio 1948, che dice testualmente: 1. Definizioni di stampa o stampato. - Sono considerate stampe o stampati, ai fini di questa legge, tutte le riproduzioni tipografiche o comunque ottenute con mezzi meccanici o fisico-chimici, in qualsiasi modo destinate alla pubblicazione. A prima vista sembra che l'informazione telematica non rientri in questa definizione. Secondo l'interpretazione più diffusa, è chiara l'intenzione del legislatore di disciplinare solo la carta stampata, perché a quel tempo esistevano già i giornali radio. Il problema si è posto con la nascita dell'emittenza privata e con i radio e telegiornali diffusi dai privati e per questo la legge 14 aprile 1975 "Nuove norme in materia di diffusione radiofonica e televisiva" ha sancito con l'articolo 7: Ai telegiornali ed ai giornali radio si applicano le norme sulla registrazione dei giornali e periodici contenute negli articoli 5 e 6 della legge 8 febbraio 1948 n. 47, i direttori dei telegiornali e dei giornali radio sono, a questo fine, considerati direttori responsabili. La stessa disposizione è ripetuta testualmente (e inutilmente, perché la legge del '75 non è stata abrogata) nella legge "Mammì" del 1990 e anche nel disegno di legge S1138 (Disciplina del sistema delle telecomunicazioni) in discussione al Senato.

L'informazione on-line

Vediamo dunque lo stato della normativa, partendo dall'art. 21 della Costituzione: Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. Questo significa che ho diritto di pubblicare, su Internet o altrove, tutto quello che mi pare (purché non sia contrario alla legge). Ma il secondo comma dell'art. 21 aggiunge: La stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure. Si può procedere a sequestro soltanto per atto motivato dell’autorità giudiziaria nel caso di delitti, per i quali la legge sulla stampa espressamente lo autorizzi, o nel caso di violazione delle norme che la legge stessa prescriva per l’indicazione dei responsabili. Questo comma estende le garanzie per la libertà di espressione, ma nello stesso tempo pone un vincolo. Richiama infatti una "legge sulla stampa", che in realtà sono almeno due: la 47/48, che contiene le norme per l'indicazione dei responsabili, e il Regio decreto legislativo n. 561 del 1946 che definisce appunto le regole per il sequestro dei giornali e delle altre pubblicazioni. L'art. 21 della Costituzione entra poi in ulteriori dettagli: indica quando è consentito il sequestro per iniziativa della polizia giudiziaria, prevede che una legge possa stabilire che siano resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica e infine vieta le pubblicazioni contrarie al buon costume.
In sostanza l'art. 21 distingue tra la libertà di manifestazione del pensiero in generale e la libertà di stampa. La prima (è sottinteso) deve svolgersi nel generico rispetto della legge, la seconda è soggetta ad alcuni vincoli, che costituirebbero il contrappeso a una situazione di particolare "immunità" dalla normativa generale sui sequestri giudiziari.

Consideriamo ora gli aspetti che ci riguardano della legge del '48. L'art. 2 prescrive le indicazioni che devono essere obbligatoriamente riportate su ogni stampato (luogo e anno della pubblicazione, nome dello stampatore o dell'editore ecc.); l'art. 3 stabilisce che Ogni giornale o altro periodico deve avere un direttore responsabile, mentre l'art. 4 si occupa del proprietario delle testata, che deve essere cittadino italiano e possedere gli altri requisiti per l'iscrizione nelle liste elettorali politiche. Particolarmente importante è l'art. 5: Nessun giornale o periodico può essere pubblicato se non sia stato registrato presso la cancelleria del tribunale, nella cui circoscrizione la pubblicazione deve effettuarsi. Per la registrazione occorre che siano depositati nella cancelleria: 1) una dichiarazione, con le firme autenticate del proprietario e del direttore o vicedirettore responsabile, dalla quale risultino il nome e il domicilio di essi e della persona che esercita l'impresa giornalistica, se questa è diversa dal proprietario, nonché il titolo o la natura della pubblicazione; [...] 3) un documento da cui risulti l'iscrizione nell'albo dei giornalisti, nei casi in cui questa sia richiesta dalle leggi sull'ordinamento professionale; [...]
Fermiamoci qui, per il momento, perché c'è un problema: che differenza c'è tra la "stampa" in generale (art. 1) e i "giornali e periodici" (art. 3) che devono avere un direttore responsabile ed essere iscritti nel registro della stampa? La legge non lo dice e bisogna ricorrere a un'altra fonte, il codice postale, che agli articoli 55 e 56 definisce come stampe periodiche quelle che si pubblicano regolarmente con un intervallo non eccedente i sei mesi fra un numero e l’altro con lo stesso titolo, non costituiscono opere determinate e sono tali da poter durare indefinitamente, con contenuto diverso tra un numero e l’altro. Per completezza si dovrebbero esaminare anche norme più antiche, come l'Editto sulla stampa del 26 marzo 1848 n. 695, richiamato dal R. D. Lgt. del '46, cioè dalla normativa in vigore...
Tralasciamo le norme penali, che riguardano soprattutto la responsabilità del direttore per "omesso controllo" sui contenuti della pubblicazione, e completiamo il quadro ricordando che una lunga serie di disposizioni prevede tariffe postali e telefoniche ridotte per le testate registrate all'ufficio del Garante per la radiodiffusione e l'editoria. Naturalmente le agevolazioni postali non interessano una pubblicazione telematica, ma quelle telefoniche sì, perché consistono nello sconto del 50 per cento su qualsiasi tipo di collegamento. Non è poco, per un mezzo che può esistere solo grazie alle linee telefoniche.

Non tutto il WWW è "stampa"

Ora dobbiamo chiarire un altro punto essenziale: che cosa, di tutto quello che passa su Internet, possa ragionevolmente essere considerato "stampa". La definizione del codice postale può adattarsi alla maggior parte dei siti del World Wide Web: ci sono milioni di pagine che vengono aggiornate a intervalli non superiori ai sei mesi, con lo stesso titolo e con contenuti di volta in volta diversi. La questione è nell'avverbio "regolarmente" e nella precisazione "fra un numero e l'altro", perché le pagine di solito vengono aggiornate parzialmente e a intervalli non predefiniti, sicché non è facile distinguere fra un "numero" è il successivo (altre norme prevedono l'identità di contenuto in tutte le copie di uno stesso numero, quindi si deve dedurre che ogni aggiornamento costituisce pubblicazione di un nuovo numero).
C'è un'altra differenza tra un notiziario stampato e uno telematico: mentre il contenuto del primo cambia completamente tra un numero e il successivo, il secondo si forma "per aggiunte", perché le informazioni precedenti restano di solito disponibili al lettore (questo è uno dei vantaggi dell'informazione on-line); tuttavia questo non sembra essenziale per la materia in discussione. Il punto è che sulla Rete ci sono siti che, alla luce del più elementare buon senso, fanno informazione né più né meno che i giornali, le agenzie di stampa e i notiziari radiofonici e televisivi. A questi siti dovrebbero essere applicate le disposizioni sulla stampa. Il problema che si potrebbe porre è se tutti i siti che fanno informazione telematica debbano essere considerati "stampa", e non è un problema da poco. Infatti, se si accettasse questa ipotesi, si dovrebbero registrare migliaia di testate, e quelle che non chiedessero la registrazione dovrebbero essere punite ai sensi dell'art. 16 della legge 47/48: Stampa clandestina. - Chiunque intraprende la pubblicazione di un giornale o altro periodico senza che sia stata eseguita la registrazione prevista dall'art. 5 è punito con la reclusione fino a due anni o con la multa fino a lire cinquecentomila [...]

Evidentemente occorre stabilire un criterio di selezione, che potrebbe essere da una parte fondato su valutazioni di tipo soggettivo (distinguendo chi pubblica qualcosa su Internet solo per esprimere le proprie idee da chi intraprende un'attività editoriale stabile), e dall'altra su requisiti oggettivi, come l'organizzazione di un'impresa editoriale, sia pure di dimensioni minime, l'attività anche non continuativa di giornalisti iscritti all'albo professionale, la previsione di aggiornamenti regolari e così via. A ben vedere, basterebbe stabilire che le norme sulla stampa si applicano ai siti che chiedano l'iscrizione, perché dovrebbero automaticamente possedere i requisiti previsti dalla legge del '48, tipici di un periodico. Tutti gli altri potrebbero continuare tranquillamente la loro attività - in quanto libera manifestazione del pensiero tutelata dall'art. 21 della Costituzione - nel rispetto della normativa vigente.

A questo punto si può porre il quesito se sia opportuno o conveniente chiedere l'iscrizione (escludiamo, naturalmente, che possa essere obbligatorio). La risposta è "dipende". La necessità di nominare un direttore responsabile - che deve essere un giornalista iscritto all'albo dei professionisti o dei pubblicisti - può comportare un onere economico non sostenibile per una piccola testata, senza considerare il peso degli adempimenti burocratici. D'altra parte c'è da considerare il R. D. Lgt. del '46, che limita a casi ben determinati la possibilità di sequestro da parte dell'autorità giudiziaria. Poniamo il caso che un sito sia coinvolto, anche indirettamente, in atti illeciti, come la diffusione di software copiato illegalmente o un reato previsto dalla legge 547/93 sui crimini informatici. Se il sito (o alcune pagine diffuse da questo) non è registrato come stampa, il magistrato inquirente può disporne il sequestro anche solo a scopo probatorio; nel caso di una pubblicazione registrata questo è impossibile.
Un altro, non trascurabile vantaggio, è dato dalle tariffe agevolate per le linee telefoniche, che in molti casi potrebbe compensare ampiamente gli altri oneri, considerando che la connettività è una delle voci di costo più significative nella gestione di un sito Internet. Ma il punto essenziale è di ordine più generale: chi svolge professionalmente un'attività editoriale on-line di carattere giornalistico dovrebbe avere un interesse a qualificare come "stampa" il suo sito, per distinguerlo dalle pagine commerciali o dalle iniziative velleitarie tanto comuni sulla Rete, oltre che per qualificare l'informazione stessa e valorizzare il proprio lavoro.

Un ultimo aspetto, tutt'altro che marginale, deriva dalla legge 675/96 sulla tutela dei dati personali: per l'esercizio della professione giornalistica sono previste attenuazioni non indifferenti della normativa, in particolare per quanto riguarda il consenso dell'interessato. Per comprendere bene la portata delle limitazioni previste dall'art. 25 della 675 si deve attendere l'emanazione del codice deontologico; d'altra parte il decreto legislativo n.123 del 9 maggio scorso (che contiene le prime modifiche e integrazioni alla legge sui dati personali) indica un'apertura significativa a favore di qualsiasi attività giornalistica o di manifestazione del pensiero e potrebbe quindi comprendere anche diverse forme di pubblicazione su Internet.
Tutto questo, però, presuppone la soluzione del punto centrale: l'accettazione delle domande di iscrizione da parte dei tribunali, con l'ostacolo costituito dall'apparentemente insormontabile art. 1 della legge del 48. Insormontabile?

La soluzione c'è

Torniamo al caso della richiesta di iscrizione di questa testata. Il tribunale di Roma fornisce a chiunque ne faccia richiesta un utile elenco degli adempimenti necessari per l'iscrizione nel registro della stampa. Vi si legge fra l'altro: Alla richiesta di registrazione devono essere allegate due dichiarazioni [...] dalle quali risultino [...] il titolo del periodico, la sede dello stesso, il carattere e la periodicità, la tecnica attraverso la quale sarà diffuso (tecniche attuali: stampa, radiodiffusione sonora e televisiva, teletext: in Italia il VIDEOTEL della TELECOM e il TELEVIDEO della RAI, telescrivente, videocassetta, compact disc, musicassetta-nastro magnetico, rete telegrafica, personal computer, rete telefonica, audiotex-audiotel, cd rom, floppy disc).
Ma allora c'è anche Internet! Infatti, se mettiamo insieme la rete telefonica e il personal computer, otteniamo il sistema di diffusione di qualsiasi pubblicazione telematica. Su questa base il è stata formulata la richiesta di iscrizione del 14 aprile scorso per un periodico "che sarà trasmesso a mezzo rete telefonica e personal computer". La formula non è stata accettata perché, secondo il tribunale, il periodico deve essere diffuso "o" attraverso la rete telefonica, "o" attraverso il personal computer. Il che è strano, perché col solo PC non si può trasmettere nulla e con la sola rete telefonica qualsiasi cosa, anche un notiziario vocale, che non ha niente a che vedere con Internet. La solita soluzione "all'italiana" consisteva nell'eliminazione di uno o l'altro dei due termini, ma c'è una questione di principio: una testata come questa deve essere iscritta per quello che è, cioè un periodico diffuso su Internet. Dopo un cordiale scambio di idee con il giudice delegato alla sezione stampa, ho presentato un'integrazione alla prima richiesta, con l'esatta indicazione: il periodico sarà diffuso in formato digitale con i protocolli tecnici della rete Internet.
A questo punto il magistrato deve decidere. Infatti l'art. 5, terzo comma, della legge n. 47 dice: Il presidente del tribunale o un giudice da lui delegato, verificata la regolarità dei documenti presentati, ordina entro quindici giorni l'iscrizione del giornale o periodico in apposito registro tenuto dalla cancelleria. Riterrà il magistrato che i documenti presentati sono "regolari"? Se accetterà la definizione, ci sarà finalmente un precedente al quale altri tribunali potranno fare riferimento e il problema potrà dirsi risolto. In caso contrario dovrà motivare il rigetto della domanda e sulla base della motivazione potrà essere presentato un ricorso.

A mio avviso la soluzione del problema è a portata di mano, perché un'interpretazione estensiva dell'art. 1 è possibile, anzi, è già stata fatta dallo stesso tribunale di Roma. Non c'è dubbio, infatti, che l'inserimento delle testate videotex, audiotex e simili, contenuta nel vademecum distribuito dallo stesso tribunale, costituisce un'interpretazione estensiva dell'art. 1 della legge del '48: l'ulteriore estensione a Internet ne sarebbe il naturale completamento.
In ogni caso mi sembra che si possa sostenere che l'art. 1 si riferisce a qualsiasi tipo di testata, perché con la formula tutte le riproduzioni tipografiche o comunque ottenute con mezzi meccanici o fisico-chimici, in qualsiasi modo destinate alla pubblicazione, si comprendevano tutte le forme di diffusione allora possibili da parte di soggetti privati e le nuove tecnologie dovrebbero essere quindi comprese nella ratio della norma. Non vale l'obiezione che nel '48 c'erano già i radiogiornali, perché costituivano una "privativa" dello Stato, in quanto la radio era in regime di monopolio e la natura giuridica dell'editore pubblico era del tutto differente da quella degli editori privati, per i quali era dettata la normativa sulla stampa. La prova di questa situazione è nel fatto che le norme del '48 sono state estese all'editoria privata radiotelevisiva, non appena essa si è sviluppata. Oggi, che è nata l'editoria telematica, non estendere ad essa le norme sulla stampa porterebbe a una differenza di trattamento tra soggetti che compiono la stessa attività, indipendentemente dal mezzo usato.
E qui si vede un'altra strada per arrivare alla registrazione delle testate telematiche: nel caso di rigetto della richiesta, col ricorso si potrebbe sollevare un'eccezione di incostituzionalità dell'art. 1 della legge 47/48. E' evidente infatti che il rifiuto dell'iscrizione si risolverebbe in una disparità di trattamento tra editori cartacei e radiotelevisivi da una parte ed editori telematici dall'altra, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione: Tutti i cittadini [...] sono eguali davanti alla legge.

Ma che cos'è Internet?

Resta da esaminare l'obiezione su quella che potremmo chiamare la "esistenza giuridica" di Internet, che sembra l'ostacolo principale davanti al quale si è fermato il tribunale di Roma.
E' il segno della concezione formalistica dell'ordinamento che pervade la cultura giuridica nel nostro paese, per la quale un magistrato o un avvocato possono essere appassionati di telematica e accaniti "navigatori" sulla Rete, ma nel momento in cui indossano la toga "non sanno" che cos'è Internet perché nessuna legge o nessun atto ufficiale lo dice. Il risultato è paradossale, perché se scrivo nella richiesta di registrazione che InterLex è diffusa attraverso la rete telefonica, ottengo l'iscrizione, anche se la definizione è troppo generica, mentre se scrivo che è diffusa attraverso la rete Internet - definizione corretta ed esauriente - mi si risponde che la cosa non è prevista.
Ma siamo proprio sicuri che Internet sia sconosciuta nell'ordinamento giuridico italiano? Se così fosse, si dovrebbe spiegare a quale titolo spendono il denaro pubblico le centinaia di amministrazioni che hanno i loro siti Internet, da alcuni Ministeri a moltissimi comuni, alle ASL, alle Autorità per l'informatica e per la concorrenza, fino a numerosi tribunali e procure della Repubblica. A questo proposito va ricordato che uno dei migliori siti Web della pubblica amministrazione è proprio quello del Ministero di grazia e giustizia, che dispone anche di una propria intranet. E' gestito dall'Ufficio sistemi informativi automatizzati, diretto dalla dottoressa Floretta Rolleri, e promuove attivamente l'uso di Internet in tutti gli uffici giudiziari.
Se poi vogliamo a tutti i costi trovare la parola "Internet" in un documento ufficiale, basta prendere lo "Studio di fattibilità per la rete unitaria della pubblica amministrazione", pubblicato dall'AIPA che prevede appunto gli standard di Internet come standard della rete stessa: la parola "Internet" vi ricorre molte volte (il documento è pubblicato dall'AIPA anche sul Web).

Non basta tutto questo ai tribunali per ordinare l'iscrizione delle testate telematiche? Ricordiamo che l'art. 5 della legge 47/48 non prevede alcun potere discrezionale: Il presidente del tribunale o un giudice da lui delegato, verificata la regolarità dei documenti presentati, ordina entro quindici giorni l'iscrizione del giornale o periodico in apposito registro tenuto dalla cancelleria. Dunque se nei documenti ricorre la parola "Internet" essi sono "irregolari"?
In realtà una particolare forma di irregolarità potrebbe essere trovata nella richiesta di iscrizione di una rivista telematica formulata secondo gli schemi consigliati dal tribunale per la stampa cartacea. Si dovrebbe indicare, come indirizzo della testata non (o non solo) quello fisico, ma l'indirizzo telematico, cioè la URL, sulla base della quale anche gli organi di polizia potrebbero facilmente svolgere i loro controlli sulla base della legge n. 374 del 2 febbraio 1939, modificata dal D.Lg.Lt. 660/45.

Problemi aperti

Ma con quest'ultima osservazione apriamo una serie di problemi di non immediata soluzione. Infatti, quando una testata telematica sia stata iscritta nel registro della stampa, si pone il problema dell'applicazione di tutte le norme relative.
Per esempio, l'appena citata legge del '39 prescrive all'art. 1: Ogni stampatore ha l'obbligo di consegnare, per qualsivoglia suo stampato o pubblicazione, quattro esemplari alla prefettura della provincia nella quale ha sede l'officina grafica ed un esemplare alla locale Procura della Repubblica. Ora, se si accetta l'estensione dell'art. 1 della 47/48 alle pubblicazioni telematiche, si deve individuare chi è lo "stampatore" al quale complete l'obbligo della consegna. Si potrebbe pensare al gestore del sistema telematico nel quale sono materialmente presenti le informazioni digitali, ma questo è più "distributore" che "stampatore". L'analogia con la carta stampata porterebbe a indicare come "stampatore" il soggetto che prepara le pagine in formato digitale, ma di solito questo coincide con l'autore della pubblicazione; in realtà nell'informazione telematica manca un soggetto il cui ruolo sia assimilabile a quello del tipografo. Va comunque rilevato che la legge n. 374 del 2 febbraio 1939 all'art. 9, comma 1, afferma: Agli effetti della presente legge, s'intende per stampatore ogni persona o ente che riproduca, a scopo di diffusione o di semplice distribuzione, uno scritto o una figura per mezzo di tipografia, litografia, fotografia, incisione o qualsivoglia altro procedimento. E ci interessa anche il secondo comma: Negli obblighi dello stampatore subentra l'editore quando si tratti di pubblicazioni cui abbiano concorso officine diverse o che, edite nello Stato, siano state, in tutto o in parte, stampate all'estero. Si considera editore l'autore che cura direttamente la pubblicazione dell'opera. Che è quello che accade di solito con le pubblicazioni su Internet.
Ma poi, ammesso che venga individuato il soggetto a cui spetta l'obbligo della consegna, come si fa a "consegnare le copie" di una pubblicazione telematica? Si spediscono via e-mail? Si porta un dischetto? O basta - come sarebbe logico e come sarà possibile quando sarà operante la rete unitaria della pubblica amministrazione - indicare alla Prefettura e alla Procura la URL (Uniform Resource Location) della pubblicazione?
Tralasciamo l'aspetto più discutibile di questa norma (che di fatto è una disposizione di polizia indegna di un paese democratico), per fare un altro esempio: la responsabilità del direttore per "omesso controllo" dei contenuti della pubblicazione, ai sensi dell'art. 57 del codice penale (ovvero, per una pubblicazione non iscritta come periodico, dell'editore o dello stampatore ai sensi dell'art. 57-bis). E' evidente che questi articoli non sono sempre applicabili alle pubblicazioni telematiche, per il fatto che da un sito vengono diffuse informazioni che sono assolutamente fuori dalle possibilità di controllo del responsabile, sia perché immesse direttamente da abbonati al sistema, sia perché provenienti da altri siti.

Dunque occorrono norme nuove. L'intero settore delle telecomunicazioni che fa riferimento a Internet deve essere regolato con norme specifiche, che tengano conto delle particolari caratteristiche dei sistemi telematici multimediali e interattivi interconnessi su scala mondiale. Tornerò su questo punto in un prossimo articolo.