1. Il contesto normativo e le
prospettive di riforma dell’editoria
1. Il contesto normativo
L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, tra le sue
molteplici funzioni e competenze, annovera, nell’ambito di quelle assunte dall’ex
Garante per la radiodiffusione e l’editoria, ai sensi dell’articolo 1, comma
6, lettera c), n. 9, della legge n. 249/97, anche le funzioni e competenze
relative alla stampa e alle imprese editrici.
Il quadro normativo di riferimento è sostanzialmente basato,
ancora oggi, sulla legge 5 agosto 1981, n. 416, peraltro confermata nella sua
validità dall’articolo 2, comma 8, lettera d), della stessa legge n. 249/97
(eccezion fatta, come si vedrà, per le disposizioni concernenti la tenuta e l’organizzazione
del Registro nazionale della stampa, che saranno abrogate dalla data di entrata
in vigore del regolamento per il registro degli operatori di comunicazione).
Così, la legge n. 416/81, nel testo modificato e integrato
dalle leggi nn. 939/82, 137/83, 428/84, 1/85, e soprattutto novellato dalla
legge n. 67/87, costituisce ancora ovviamente, con la legge 8 febbraio 1948, n.
47 il corpo centrale della disciplina della stampa e dell’editoria.
Si tratta di una normativa di importanza storica, in quanto
primo organico intervento antitrust dell’ordinamento italiano, basato
su un apparato di disposizioni anticoncentrazione e finalizzato ad introdurre
nell’ordinamento giuridico principi di trasparenza proprietaria e finanziaria.
La disciplina del settore è poi completata da una serie di
altre leggi, succedutesi dal 1989 al 1998, in materia di agevolazioni e
contributi alle imprese editrici, nonché dal decreto legge 23 ottobre 1996, n.
545, convertito con modifiche nella legge 23 dicembre 1996, n. 650, concernente
le comunicazioni la cosiddetta "informativa di sistema" che gli
operatori dell’editoria quotidiana e periodica (con quelli dell’emittenza
radiotelevisiva) sono tenuti ad effettuare ogni anno e in via sistematica (prima
all’ex Garante, ora all’Autorità).
Ma se, da una parte, il citato articolo 2, comma 8, della
legge n. 249/97 fa espressamente salva la legge n. 416/81, dall’altra, l’esigenza
di una sua riforma è denunciata proprio dallo spirito della legge n. 249/97,
nel momento stesso in cui quest’ultima privilegia l’aspetto della
convergenza multimediale. La normativa tradizionale di settore (oltre alla legge
n. 416/81, anche la legge n. 47/48) viene, peraltro, posta in crisi da altre
disposizioni esplicite della legge n. 249/97, in materia di trasparenza,
pluralismo e concorrenza. In particolare, fenomeni evolutivi, quali l’editoria
elettronica, sono considerati parte indiscutibile del sistema, sebbene non
abbiano ancora ricevuto un compiuto inquadramento giuridico-normativo.
L’articolo 1, comma 6, lettera a), n. 5, della legge n.
249/97 ricomprende nel registro unico degli operatori di comunicazione esso
stesso "simbolo" della convergenza non solo le imprese editrici di
giornali quotidiani, di periodici o riviste e le agenzie di stampa di carattere
nazionale, ma anche l’editoria elettronica e digitale.
Editoria elettronica che viene altresì richiamata dall’articolo
2, comma 1, della legge n. 249/97 tra i settori (o sottosettori) nei quali
risulta vietato qualsiasi atto o comportamento avente per oggetto o per effetto
la costituzione o il mantenimento di una posizione dominante da parte di uno
stesso soggetto. Ancora, il successivo comma 8, lettera d), per il computo dei
proventi cui applicare il limite di concentrazione intersettoriale
(radiotelevisione e editoria di giornali quotidiani e periodici) tiene conto,
non solo dei ricavi da vendite e abbonamenti di quotidiani e periodici, ma anche
dei ricavi provenienti dal mercato dell’editoria elettronica.
Il problema dell’editoria elettronica e più segnatamente
delle "testate telematiche" per gli importanti profili che coinvolge
non potrà non essere portato nell’immediato futuro a soluzione normativa.
I profili interessati da necessità di normazione sono
molteplici, di grande rilievo e ormai ben individuati. Vanno dal superamento o
aggiornamento, rispettivamente, dei concetti di stampato e di periodico, alla
qualificazione di un rapporto tra contenuto informativo e diverse modalità di
trasmissione del messaggio; dalla individuazione dei diritti e doveri connessi
alla funzione informativa a prescindere dalle tecnologie dei mezzi di produzione
e diffusione utilizzati e alle garanzie date ai cittadini-utenti; dalla certezza
sulla qualità del messaggio informativo e sulla distinzione rispetto a messaggi
di natura diversa, all’adeguamento dell’ordinamento, della deontologia e dei
profili professionali, rispetto all’evoluzione dei mezzi e dei prodotti; dalla
necessità di inquadrare meglio i diversi prodotti editoriali, con riguardo sia
all’editoria tradizionale che a quella elettronica (online e offline),
alla migliore definizione dell’impresa editrice, con specifico riguardo, da
una parte, ai molteplici obblighi di registrazione e di informativa, dall’altra,
all’ottenimento dei benefici di legge.
Come sempre accade, nel vuoto legislativo, esistono comunque
nell’ordinamento posizioni parziali e perciò stesso non sempre omogenee prese
da parte di chi è comunque tenuto a dare una soluzione interpretativa dei
fenomeni innovativi alla luce della normativa vigente, letta per quanto
possibile in senso evolutivo. Diversi tribunali si sono già espressi
favorevolmente circa l’obbligo di registrazione di iniziative di editoria
elettronica presso le loro cancellerie, con la conseguente soggezione al
connesso regime di tutela e responsabilità; non si è ritenuta fondata una
esclusione delle testate telematiche per il semplice fatto che il messaggio sia
trasmesso con mezzi diversi dalla stampa tradizionale.
Va affermandosi quindi una definizione di testata
giornalistica vincolata alla funzione e non al veicolo di diffusione o alla
tecnologia implementata, fermo restando il problema di ancorare l’informazione
offline e online a maggiori certezze, quanto a finalità,
professionalità e responsabilità.
Anche in mancanza di auspicabili riforme legislative che
apportino finalmente le necessarie classificazioni e definizioni positive, l’Autorità
dovrà disciplinare all’atto dell’approvazione del nuovo regolamento sul
registro unico degli operatori di comunicazione, ai sensi dell’articolo 1,
comma 6, lettera a), n. 5 l’iscrizione nel registro delle imprese di editoria
elettronica, accanto alle imprese editrici di giornali quotidiani, di periodici
o riviste e alle agenzie di stampa di carattere nazionale.
Quel che sembra certo è che alla convergenza tecnologica
debba seguire un vero e proprio "diritto della convergenza", per il
quale la legge n. 249/97, con specifico riferimento alla stampa e all’editoria,
costituisce soltanto l’avvio in una precisa direzione, ma non può che
preludere a successivi, necessari interventi di razionalizzazione normativa.
3. Il disegno di legge di riforma dell’editoria
Cambiamenti straordinari, quali lo sviluppo dell’informatica,
della rete e del sistema digitale, hanno investito, negli ultimi anni, il
settore tradizionale della carta stampata, imponendo l’urgenza di una riforma
della vigente normativa di riferimento.
Tale esigenza, avvertita tanto dal mondo editoriale, quanto
dai cittadini fruitori dell’informazione, è ormai all’attenzione anche del
Parlamento a seguito del varo del disegno di legge approvato dal Consiglio dei
Ministri nella seduta del 14 marzo 2000.
Le disposizioni di maggiore interesse, in relazione alle
competenze dell’Autorità, sono quelle relative alla definizione del prodotto
editoriale, alle imprese editrici e agli obblighi di registrazione.
E’ definito prodotto editoriale quello realizzato su
supporto cartaceo o informatico, destinato alla pubblicazione o, comunque, alla
diffusione di informazioni presso il pubblico, con ogni mezzo, anche
elettronico, o attraverso la radiodiffusione sonora o televisiva (con esclusione
dei prodotti discografici o cinematografici).
Al prodotto editoriale così specificato si applicano, ai
sensi dell’articolo 1, comma 3, del disegno di legge, le disposizioni previste
dall’articolo 2 della legge n. 47/48, relative alle indicazioni obbligatorie
da apporre sugli stampati.
Peraltro, i prodotti editoriali diffusi al pubblico con
periodicità regolare e contraddistinti da una testata, costituente elemento
identificativo del prodotto, sono tenuti, secondo quanto prescritto dall’articolo
5 della legge n. 47/48, all’obbligo di registrazione presso la cancelleria del
tribunale nella cui circoscrizione la pubblicazione deve effettuarsi.
Queste disposizioni che in qualche modo sembrano risolvere l’impasse
in cui è ferma la richiamata questione delle testate telematiche,
potrebbero, tuttavia, porre altri dubbi interpretativi se lette in uno con il
dispositivo di cui all’articolo 14 dello stesso disegno di legge, che si
richiama a principi di semplificazione normativa e amministrativa.
Infatti, i soggetti tenuti all’iscrizione nel Registro
degli operatori della comunicazione ai sensi dell’articolo 1, comma 6, lett.
a), n. 5, della legge n. 249/97 si troverebbero ad essere esentati dall’obbligo
di registrazione presso le cancellerie dei tribunali, divenendo l’iscrizione
stessa condizione per l’inizio delle pubblicazioni.
La previsione va attentamente esaminata per le sue ricadute
amministrative e per i suoi profili applicativi. L’unificazione delle
registrazioni, infatti, non può prescindere da una valutazione dell’attuale
diversità dei due registri. Infatti il primo, istituito presso i tribunali, è
articolato per testate e risponde a finalità di individuazione delle
responsabilità e di tutela del singolo. Il secondo, previsto presso l’Autorità
per le garanzie nelle comunicazioni, è articolato per operatori, comprese
quindi le imprese editrici, e risponde a finalità di trasparenza e garanzia del
pluralismo.
E’ chiaro che un approfondimento circa la ratio legis, rispetto
a finalità e modalità dei due tipi di registrazione sarebbe utile e opportuno,
proprio in vista dell’emanazione da parte dell’Autorità del regolamento sul
registro degli operatori di comunicazione.
Peraltro, in armonia con la nuova definizione di prodotto
editoriale, ferma la tipologia di soggetti legittimati all’esercizio dell’impresa
editrice di giornali quotidiani, nel disegno di legge governativo viene
stabilito che l’esercizio dell’attività è indipendente dal tipo di mezzo o
di supporto utilizzato, anche elettronico, e che l’oggetto sociale è esteso,
oltre che all’attività tipografica, anche a quella radiotelevisiva, o
comunque attinente l’informazione, nonché a quelle ad esse connesse
funzionalmente e direttamente. Si tratta, dunque, di una impostazione che tiene
in dovuta considerazione lo sviluppo dell’impresa multimediale.
In materia di trasparenza della titolarità dell’impresa
editrice, il disegno di legge modifica l’articolo 1, comma 4, della legge n.
416/81, disponendo che le azioni aventi diritto di voto o le quote sociali
possono essere intestate a società per azioni, in accomandita per azioni o a
responsabilità limitata, purché la partecipazione di controllo delle stesse
società sia intestata a persone fisiche o a società direttamente controllate
da persone fisiche. Viene così eliminato ogni riferimento (maggioranza delle
azioni o delle quote) in ordine al quantum delle partecipazioni alle
società che deve essere intestato a persone fisiche.
Per quanto concerne poi le società estere, il disegno di
legge dispone che sono ammessi ad esercitare imprese editrici di giornali
quotidiani tutti i soggetti indicati dall’articolo 2 della legge n. 416/81 in
possesso della cittadinanza di uno Stato membro dell’Unione Europea, o in caso
di società, quelli aventi sede in uno degli Stati dell’Unione stessa; i
soggetti non aventi sede nell’Unione sono ammessi ad esercitare l’impresa
editrice solo se ricorrano condizioni di reciprocità.
Particolarmente opportuna appare la disposizione di delega al
Governo per l’emanazione di un testo unico sull’editoria, con l’obiettivo
di un riordino delle disposizioni in materia di editoria, di provvidenze alla
stampa e alle emittenti radiofoniche e televisive e di registrazione presso i
Tribunali.
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